支持旅行社承接公务服务要明晰概念破解难题

在新冠肺炎疫情持续影响下，面临发展困境的旅行社行业积极谋求创新突破。为支持旅行社积极应对经营困难、推动旅行社经营全面恢复和高质量发展，今年6月1日，文化和旅游部发布《关于加强政策扶持进一步支持旅行社发展的通知》，提出鼓励各级国家机关、企事业单位、社会团体进行的公务活动，委托旅行社代理安排交通、住宿、餐饮、会务等事项。这为旅行社代理公务活动中的相关服务进一步提供了政策支持，有助于激发旅行社市场主体的内生活力。

旅行社作为旅游市场主体，是连接旅游供给和需求的重要纽带，在畅通旅游市场循环、扩大旅游消费、促进人文交流和社会文明等方面发挥着重要作用。委托旅行社提供公务活动中的相关服务是国际通行惯例。旅行社的主营业务是旅行服务和商务接待，专业的流程和服务可大大提升服务质量和效率。

旅行社具有资源优势和接待规模，能够获得航空公司、酒店、景区及其履行辅助人（供应商）更多的优惠，从而有效降低采购成本节约公务活动支出。与此同时，依法通过投标方式将公务活动的差旅项目和经费公开，让公务活动操作过程和消费明细更加透明，在一定程度上可以遏制公费滥用，促进公务活动更加规范。因此，将公务活动的相关服务委托旅行社代理，有利于细分市场更加成熟，有利于差旅费用的使用更加合理，有利于公务活动支出的透明规范,更有利于促进旅行社行业改变简单粗放、低水平外延扩张发展的路径依赖，朝着专业化、精品化、特色化的方向可持续发展。

旅游法第二十九条规定，旅行社除经营境内、出境、边境、入境旅游业务外，还可以利用自身优势开展其他旅游业务。《旅行社条例实施细则》第二条规定，旅行社可以接受机关、事业单位和社会团体的委托，为其差旅、考察、会议、展览等公务活动，代办交通、住宿、餐饮、会务等事务；接受企业委托，为其各类商务活动、奖励旅游等代办交通、住宿、餐饮、会务、观光游览、休闲度假等事务。地方颁行的法规，诸如《上海旅游条例》《辽宁省旅游条例》等也明确提出，鼓励国家机关、企事业单位和社会团体委托旅行社安排公务活动。这表明，接受委托、为公务活动提供相关服务属于旅行社合法的经营行为。

值得注意的是，关于公务活动与公款旅游是需要明晰的两个概念。公务出差、会议安排、商务考察等是国家机关、企事业单位及社会团体对外业务开拓、交流学习、调查研究的需要。公务差旅费也是机构或单位重要的经常性支出。而公款旅游则是指利用国家或者单位的公款进行个人旅游，两者有本质区别。在“厉行勤俭节约，反对铺张浪费”精神的指引下，虽然公务活动相关具体规定、标准陆续出台，制度不断完善，但与公款旅游的边界在尺度把握上仍有进一步明晰的空间，这一定程度上影响了有关单位委托旅行社开展公务活动的积极性。

鼓励旅行社用好政策“红利”，破解代理公务活动的困境，需要首先解决实际操作层面面临的难点并在经营活动中注意把握几个关键环节。

代理公务活动的相关服务，最大的难点在于“发票”合规的界定。我国纪检监察、财税等有关部门规定，旅行社在其所出具的发票用途栏内，只能填写“团款”或“旅游费”两种。这两种发票对国家机关、企事业单位、社会团体来说，既不能作为报销凭证，也不能记入财务成本核算。国家机关、企事业单位公务活动委托旅行社开展服务所需要开具的会务费、考察费、培训费等可以报销的发票，旅行社又不能开具。显然，发票制约成为旅行社承接公务服务业务发展的首要问题。解决该问题，需要建立健全多部门联动机制，建议旅游主管部门与纪检监察、财税等有关部门就符合规定的公务活动的发票问题做专项研究；对政府机关及企事业单位的公务活动，在委托方式、委托程序和委托合同等方面，借鉴国际差旅管理的成功经验，制定有针对性和可操作性的实施细则。此外，建议将公务差旅纳入政府招标采购范畴。

对旅行社来说，开展公务活动要注意把握好几个环节：

一是有底线意识，明确政策边界，依法开展相关公务活动的委托服务，抵制利用公款旅游的行为；为社会公众展现坚持合法经营、守规操作的正面形象。

二是强化内部管理，重视操作流程的合规性、公开性和透明性；安排具有较高素质的专门人员从事相关业务，确保该经营活动合法、服务质量有保证。

三是树立承担社会责任的理念，坚持厉行节约、反对浪费原则，管理好公务支出的源头，严格防止公务接待领域不合理低价竞争。